Орган исполнительной власти – это структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе управления (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.

Виды органов исполнительной власти:

1) по федеративному устройству:

· федеральные органы исполнительной власти(министрества,фед.службы и т.д.);

· органы исполнительной власти субъектов Федерации(Высшее должностное лицо субъекта РФ (Мэр, Губернатор и т.д.Правительство, территориальное органы исполнительной власти);

· территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;

2) по характеру компетенции:

· общей компетенции, которые осуществляют межотраслевое руководство (Правительство РФ);

· органы специальной компетенции, сфера деятельности которых ограничивается одной отраслью или несколькими смежными отраслями (Министерство по налогам и сборам);

3) по составу руководства:

· единоличные (различные министерства);

· коллегиальные (Правительство РФ);

4) по организационно-правовым формам:

· на федеральном уровне;

· на уровне субъекта Федерации;

5) по источникам финансирования:

· финансируемые за счет средств федерального бюджета;

· финансируемые за счет средств бюджетов субъектов Федерации.

Правовое положение. Установление системы федеральных органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти, отнесено Конституцией РФ к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71). Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Статья 1 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» устанавливает, что Правительство РФ – это исполнительный высший орган государственной власти Российской Федерации. Оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, «в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом» (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ

Правительство обязано выполнять указы и распоряжения Президента. В то же время оно обладает относительной самостоятельностью по отношению к нему: Президент вправе отменять акты Правительства только в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115), т.е. не может это сделать по соображениям нецелесообразности упомянутых актов.

Подведомственные Правительству РФ федеральные органы исполнительной власти весьма разнообразны. Это министерства, федеральные службы и т.д.Министерства являются, как правило, отраслевыми органами (например, Министерство обороны РФ). Но есть и межотраслевые министерства (Министерство экономики и т.д.). Многие федеральные органы исполнительной власти имеют свои территориальные органы (пример тому – территориальные управления Государственного таможенного комитета, военкоматы – региональные органы Министерства обороны). Территориальные органы федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, если границы их деятельности совпадают с границами субъектов Федерации (а, как правило, так оно и бывает), возглавляют должностные лица, назначаемые руководителями этих министерств и иных федеральных органов по согласованию с субъектами Федерации.

Министерства Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти действуют на основе сочетания единоначалия и коллегиальности при верховенстве единоначалия. Федеральные министры и другие руководители федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации назначаются Президентом РФ. Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). Руководители федеральных министерств и иных органов исполнительной власти РФ издают свои приказы в пределах компетенции каждого из этих органов, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Коллегии этих органов обсуждают и решают на регулярно проводимых заседаниях основные вопросы их компетенции, Председателями коллегий являются руководители упомянутых органов. Решения коллегий приводятся в жизнь приказами этих руководителей.

12. Правительство России - высший федеральный орган, осуществляющий исполнительную власть в России.

Статус Правительства и порядок его деятельности определены Главой 6-й Конституции и федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года с позднейшими изменениями.

Правительство Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации (глава 3 Закона «О Правительстве Российской Федерации»).

На основании статьи 114 Конституции Российской Федерации Правительство осуществляет следующие полномочия:

· разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчёт об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой

· обеспечивает проведение в государстве единой финансовой, кредитной и денежной политики;

· обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

· осуществляет управление федеральной собственностью;

· осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики государства;

· осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

· осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.

Правительство России состоит из Председателя Правительства России, заместителей Председателя Правительства России и федеральных министров.

Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом России с согласия Государственной думы. В случае трёхкратного отклонения Государственной думой представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную думу и назначает новые выборы. Президент России не имеет права распускать Государственную думу на этом основании в течение последних шести месяцев действия его полномочий, в период действия военного или чрезвычайного положения на всей территории государства, а также в случае инициирования Государственной думой процедуры отрешения президента от должности в порядке импичмента.

Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства.

Структура федеральных органов исполнительной власти (Правительства Российской Федерации) утверждается указом Президента Российской Федерации на основании предложения Председателя Правительства, направляемого в течение недельного срока после его назначения (ст. 112 Конституции РФ).

13. Каждый из 84 субъектов Федерации имеет собственную систему органов исполнительной власти, которую они формируют самостоятельно (ч. 2 ст. 11 Конституции РФ), в соответствии с основами конституционного строя государства.

Адм-правовое положение заключается в:

а) принадлежащие этим органам полномочия осуществляются ими самостоятельно;

б) исполнительная власть в системе органов государственной власти субъекта Федерации представлена высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации;

в) конституцией (уставом) субъекта Федерации может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта, возглавляющего его высший исполнительный орган государственной власти;

г) высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа) избирается по представлению Президента РФ законодательным органом государственной власти субъекта на срок не более пяти лет;

д) порядок выборов высшего должностного лица определяется законом субъекта Федерации, а их дата назначается постановлением законодательного органа субъекта;

е) законодательный орган субъекта Федерации устанавливает порядок управления и распоряжения собственностью субъекта; утверждает представляемые высшим должностным лицом программы социально-экономического развития субъекта, а также бюджет субъекта и отчет о его исполнении; утверждает схему управления субъектом; определяет структуру высшего исполнительного органа государственной власти; назначает на должность и освобождает от должности отдельных должностных лиц (по представлению высшего должностного лица); оформляет решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу;

ж) наименование высшего должностного лица устанавливается конституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта (отсюда – президент, губернатор, мэр и т.п.);

и) высшее должностное лицо субъекта Федерации вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта законопроекты о введении и об отмене налогов, освобождении от их уплаты; другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта;

к) высшее должностное лицо субъекта Федерации обязано обнародовать закон либо отклонить его в срок, не превышающий 14 дней с момента поступления закона. Большинством не менее двух третей депутатов отклоненный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции, причем высшее должностное лицо не вправе повторно отклонить его;

л) высшее должностное лицо вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа государственной власти субъекта Федерации в случае принятия нормативных актов, противоречащих действующему законодательству Российской Федерации и субъекта, если противоречия установлены соответствующим судом и не устранены в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;

м) предусмотрены случаи досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица (отставка, отрешение от должности и т.п.).

Высшее должностное лицо субъекта Федерации издает правовые акты – указы (постановления) и распоряжения. Правовые акты издает также высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации.

14. Общественное объединение- добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения, что способствует реализации прав и законных интересов граждан. Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно - путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения.

Признаки:

· образуются физическими и юридическими лицами на добровольной основе;

· не обладают государственно-властными полномочиями и не признаны субъектами правотворчества. Источником их полномочий юридического характера могут быть только нормативно-правовые акты;

· действуют от своего имени;

· не являются коммерческими организациями, преследующими в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли.

В соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством в основе создания и деятельности общественных объединений лежат следующие принципы: добровольность, законность, равноправие, самоуправление.

В зависимости от организационно-правовых форм:

Общественной организацией является основанное на добровольном членстве общественное объединений, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан.

Общественное движение - состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные, общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения.

Общественный фонд - это один из видов некоммерческих объединений не имеющих членства, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов и иных, не запрещенных законом поступлений для его использования на общественно полезные цели.

Общественное учреждение - не имеющее членства общественное объединение, созданное с целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам его участников и соответствующих уставным целям указанного объединения.

Орган общественной самодеятельности - не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.

Политическое общественное объединение - объединение, в уставе которого в числе основных целей закреплены участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов.

Государственная регистрация общероссийских и международных общественных объединений производится Министерством юстиции РФ, межрегиональных общественных объединений - органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения, региональных и местных общественных объединений - органами юстиции соответствующих субъектов Федерации. Для государственной регистрации в органы юстиции подаются необходимые документы: заявление, устав, выписка из протокола учредительного съезда и др. Основополагающее значение в определении статуса общественного объединения имеет его устав.

Среди общественных объединений важную роль играют профсоюзы. Они обладают значительным объемом административной правоспособности. Профсоюз - добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов. Профсоюзы защищают право своих членов на труд, заключают с администрацией коллективные договоры и контролируют их выполнение; контролируют законодательство о труде и об его охране. Они располагают возможностями активно влиять на правотворчество. Профсоюзы вправе иметь своих представителей в коллегиальных органах управления организацией, а также в создаваемых в организации комиссиях по приватизации государственного и муниципального имущества.

15. Гражданин как субъект административного права - это участник общественных отношений, выступающий в качестве носителя содержащихся в нормативных актах конкретных прав и обязанностей, которыми он наделен для реализации своих жизненных потребностей, участия в управлении делами общества и государства. Имеется в виду гражданин, не наделенный властно-распорядительными функциями и либо работающий в организациях, либо не работающий (учащийся, пенсионер).

Административно-правовой статус гражданина – совокупность прав, обязанностей и ответственности, реализуемая в сфере государственного управления и урегулированная административно-правовыми нормами.

Структура административно-правового статуса:

· административная правоспособность – способность быть субъектом административного права, иметь права и выполнять обязанности административно-правового характера;

· административная дееспособность – способность лица своими личными действиями приобретать субъективные права и выполнять обязанности, а также нести ответственность в соответствии с нормами административно-правового характера( полная - с 18 лет; ограниченная - с 16 лет;частичная - с 7 лет.;)

· совокупность прав и обязанностей;

· ответственность;

· гарантии реализации прав и обязанностей.

Виды административно-правового статуса в зависимости от субъекта:

общий административно-правовой статус – статус, принадлежащий любому лицу независимо от пола, возраста, образования и других признаков;

особенный – статус, принадлежащий отдельным категориям граждан (например, государственным служащим, военнослужащим и т. д.);

специальный – статус, принадлежащий лишь некоторым категориям граждан (например, опекунам, попечителям).

Административно-правовой статус гражданина включает в себя:

Комплекс прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права;

Гарантии реализации этих прав и обязанностей, включая их охрану законом и механизм защиты органами государства и органами местного самоуправления.

16. Государственный служащий (ГОСЛ, ГоСл) - работник, исполняющий те или иные обязанности в соответствии с занимаемой должностью на государственной службе.

Согласно российскому законодательству выделяется два вида государственных служащих:

· федеральные государственные служащие;

Федеральный государственный служащий - работник, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счёт средств федерального бюджета.

· государственные гражданские служащие субъекта Российской Федерации;

Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - работник, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счёт средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

В случаях, предусмотренных Федеральным Законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счёт средств федерального бюджета.

Государственными служащими субъекта Российской Федерации могут быть только гражданские служащие (служащие, состоящие на правоохранительной или военной службе (военнослужащий), являются только федеральными государственными служащими).

17. Президент Российской Федерации является главой государства (ст. 80 Конституции РФ).

Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

Полномочия Президента РФ по отношению к органам исполнительной власти:

· назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;

· принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;

· представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

· по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров;

· формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом;

· утверждает военную доктрину Российской Федерации;

· формирует Администрацию Президента Российской Федерации;

· назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации;

· издает указы и распоряжения;

· вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом и т. д.

Президент Российской Федерации избирается на шесть лет гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности.

Во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

Органы исполнительной власти РФ и ее субъектов отно­сятся, во-первых, к государственным органам, во-вторых, к орга­нам государственной власти РФ, представляют собой, следова­тельно, их разновидности и обладают свойственными им при­знаками. При таком методологическом подходе, в общем-то оправданном, казалось бы, вопрос сводится лишь к выявлению специфики, свойственной именно органам исполнительной вла­сти. Однако сложность заключается в том, что в нормативных правовых актах понятие государственного органа отсутствует, исходя, видимо, из того, что его суть является очевидной и не нуждается в специальном определении. Но это не так. Научное обоснование его определенности - это не только потребность теории, но и правотворческой, и практической организации и осуществления государственной власти.

Поэтому, в частности, в юридической литературе изложе­ны различные взгляды, обосновываются концепции данного по­нятия. Однако чаще всего делается попытка выявить сущность государственного органа путем описания совокупности его при­знаков (черт), в том числе и тех, которые присущи не только государственному органу, но и другим формированиям.

С этой точки зрения под государственным органом подра­зумевают часть (звено) государственного аппарата (механизма): а) созданную государством и предназначенную для осуществ­ления его функции; б) обладающую юридически властными полномочиями; в) наделенную определенной компетенцией; г) выступающую от имени государства; д) имеющую террито­риальный масштаб деятельности; е) состоящую из структурных подразделений, и т. д. Иногда государственный орган характе­ризуется меньшей или большей совокупностью его признаков.

Несомненно, что они формируют представление о сущно­сти государственного органа, хотя могут приниматься с необ­ходимыми оговорками, во-первых, само понятие государствен­ного аппарата (механизма) не является общепризнанным, во- вторых, аналогичные признаки могут иметь образования, не являющиеся государственными, а следовательно, не могут при­ниматься за основу дефиниции такого органа.

Как представляется, государственный орган - это образо­вание (создание, установление, учреждение), сформированное в порядке, установленном законом для осуществления функций государства и наделенное в этих целях государственно-властными полномочиями. Нередко государственный орган определяется че­рез понятие «организация». Оно оправданно лишь с сущест­венной оговоркой, что имеются (образуются, создаются) и еди­ноличные государственные органы, например, Президент РФ.

Исходя из этого под органом исполнительной власти как ветви государственной власти следует понимать учреждение (образование, установление), созданное для участия в осуще­ствлении функций этой власти и наделенное в этих целях пол­номочиями государственно-властного характера. Орган испол­нительной власти является учреждением, обособленным:

а) организационно. Он не входит в состав какой-либо иной организации, не является ее структурным подразделением. Дан­ное обстоятельство надо особо подчеркнуть: в некоторых нор­мативных правовых актах органами объявлены структурные подразделения центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти. Очевидно, что такого рода импровизи­рованные названия структурных подразделений далеки от их реальной природы и места в механизме федерального органа исполнительной власти.

Нередки также случаи сходных наименований органов ис­полнительной власти и структурных подразделений таких ор­ганов, имеющих принципиальное различие в своей природе и правовом положении (например, Государственная противопо­жарная служба МЧС России, Служба безопасности полетов авиации Вооруженных Сил РФ не являются органами испол­нительной власти, формами которых признаются различные федеральные службы - по оборонному заказу, внешней раз­ведки и др.) .

Одним из признаков, позволяющих отличить подобные подразделения от органов исполнительной власти, является то, что в наименовании этих органов имеются слова «Российской Федерации», «России», «Российское»;

б) функционально. Его главное назначение - исполнение законов и других нормативно-правовых актов, состоящее в организующей деятельности по руководству в экономической, социально-культурной и административно-политической сфе­рах общественной жизни в соответствии с установленными для него функциями и компетенцией. Орган исполнительной влас­ти - продукт конституционного принципа разделения властей: содержание его понятия определяется спецификой исполнитель­ной власти и связано с ее сутью настолько, что часто органы исполнительной власти как таковые не без оснований отожде­ствляются с исполнительной властью, что можно признать од­ним из основных ее признаков (например, утверждается, что исполнительная власть - «система органов государственного управления - правительство, министерства и т. д.» ;

в) юридически. Данный орган имеет самостоятельный ад­министративно-правовой статус, характерный для органов ис­полнительной власти и ее конкретных видов. Его статус не яв­ляется производным от какого-либо иного органа.

Самостоятельность органа исполнительной власти отчет­ливо проявляется в наличии у него юридически властных пол­номочий, отличающихся от такого рода полномочий органов иных ветвей государственной власти. Особенность его юриди­чески властных полномочий в том, что: во-первых, они имеют целевой характер, так как предоставляются ему для осуществле­ния возложенных на него управленческих задач и функций; во- вторых, в качестве своих элементов включают: а) право прини­мать управленческие решения в форме правовых, и прежде все­го общеобязательных, нормативных актов. Его нормативные правовые акты относятся к источникам российского права, а действие может распространяться на персонально не опреде­ленный круг лиц территории, в границах которой действует дан­ный орган; б) право обеспечивать исполнение принимаемых ре­шений с использованием различных правомерных актов, форм и методов; в) право самостоятельно применять административ­ное принуждение за неисполнение, в частности, его решений, либо в необходимых случаях ставить вопросы о его примене­нии компетентными органами.

Органы исполнительной власти - это разновидность госу­дарственных органов и одновременно органов государственной власти. Именно они юридически и фактически призваны реа- лизовывать данную власть путем осуществления специфичес­кой по своему содержанию и методам государственной деятель­ности - государственного управления, являясь, следовательно, также органами государственного управления.

По своему функциональному назначению и содержанию деятельности органы исполнительной власти относятся к ис­полнительным государственным органам. Такая их характери­стика все чаще прослеживается в законах и подзаконных актах.

Например, в ФКЗ «О Правительстве РФ»; о высших органах ис­полнительной власти в субъектах РФ - в ФЗ «Об общих прин­ципах организации законодательных (представительных) и ис­полнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Однако не всякий государственный исполнительный орган признается органом исполнительной власти: структура (пере­чень) федеральных органов исполнительной власти устанавли­вается лишь указами Президента РФ, а субъектов РФ - право­выми актами каждого субъекта с соблюдением федерального законодательства.

Нетождественность указанных понятий вытекает из смыс­ла Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, от­дельных законов и подзаконных актов, правовой позиции Кон­ституционного Суда РФ. В частности, иллюстрацией сказанного может служить ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государствен­ной службы Российской Федерации», в котором четко различа­ются: а) федеральные государственные органы, в том числе фе­деральные органы государственной власти, иные федеральные государственные органы; б) государственные органы субъектов РФ, в том числе их органы государственной власти, иные госу­дарственные органы (ст. 1). Нетождественность понятий «органы государственной власти» и «государственные органы» отраже­на в определении Конституционного Суда РФ от 29 мая 1997 г. Аналогичная дифференциация применима и к соотношению го­сударственных исполнительных органов.

Следовательно, важно уяснить, что орган исполнительной власти - всегда исполнительный орган (орган государственного управления), в то время как не всякий государственный испол­нительный орган (орган государственного управления) призна­ется органом исполнительной власти. Эта власть имеет разветв­ленный организационный механизм, в том числе исполнитель­ные (управленческие) органы, действующие лишь в качестве звеньев этого механизма иного (второго) порядка, чем органы исполнительной власти.

В соответствии с нормативными правовыми актами к «иным» государственным органам, в частности, осуществляющим ис­полнительную деятельность, относятся различные по своим формам и административно-правовому положению органы. На­пример, создаваемые Правительством РФ координационные органы; Военно-промышленная Комиссия при Правительстве РФ, призванная осуществлять функции по мобилизационной подготовке экономики РФ и формированию государственного оборонного запаса; территориальные и межтерриториальные органы федеральных органов исполнительной власти (управле­ния, департаменты, отделы, округа, представительства и т. д.), выполняя исполнительские функции управленческого характе­ра, сами по себе не относятся к органам исполнительной влас­ти. О них и им подобных органах можно говорить как об орга­нах исполнительной власти лишь условно, в смысле их причаст­ности к этой власти, участия в осуществлении ее функций либо создания их органом данной власти.

Органы исполнительной власти отличаются: 1) по своему функциональному назначению от органов других ветвей госу­дарственной власти - законодательных (представительных), организующим характером своей деятельности, направленной на исполнение законов; 2) по своей природе - от органов ис­полнительной власти местного самоуправления тем, что послед­ние не являются государственными образованиями и не вхо­дят в систему государственных органов; 3) от государственных предприятий, учреждений и организаций по содержанию (ха­рактеру) основной деятельности, которые как таковые не явля­ются государственными органами, в частности, субъектами го­сударственного управления; они осуществляют производствен­но-хозяйственные, социально-культурные и другие подобные функции.

Правовое положение органов исполнительной власти во многом предопределяется тем, что они в своей основе (особен­но федеральные) все в большей степени становятся органами политического, стратегического руководства в экономической, социально-культурной сферах, ибо их соответствующие функ­ции государственного управления в принципе отделены от фун­кций непосредственного управления хозяйственной и иной де­ятельностью предприятий, учреждений и организаций.

Законом РФ от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конку­ренции» запрещено совмещение функций федеральных орга­нов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, иных органов власти, органов местного самоуп­равления и функций хозяйствующих субъектов, за исключе­нием случаев, установленных федеральными законами, указа­ми Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, и, на­оборот, наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, пре­дусмотренных законодательными актами РФ.

Положения Конституции РФ относительно органов испол­нительной власти весьма лаконичны. Они не дают полного пред­ставления об их сущности, основах правового статуса и систе­ме. Эти вопросы решаются с помощью правовых норм, рассре­доточенных по значительному числу нормативных правовых актов, и пока еще с ненадлежащей полнотой.

Исполнительная власть многосубъектна. Ее организацион­ная система включает значительное число видов органов, име­ющих как общие, так и специфические черты административ­но-правового положения.

Основы современного правового статуса органов исполни­тельной власти в целом могут быть охарактеризованы незначи­тельным числом общих позиций. Исходным является тот факт, что, представляя собой одну из ветвей единой государственной власти, они пользуются относительной юридической самосто­ятельностью в осуществлении исполнительной власти и в отно­шениях с субъектами представительной и судебной властей. Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ ограничено прямое органи­зационно-распорядительное влияние органов законодательной (представительной) власти на органы исполнительной власти. В своем большинстве они формируются при решающем участии Президента РФ и уполномоченных субъектов исполнительной власти; не являются объектом руководства со стороны органов законодательной (представительной) власти, во многом не по­дотчетны и не подконтрольны им.

Издание правовых актов в пределах предоставленной ком­петенции - основное средство направляющего воздействия этих органов на функционирование исполнительной власти.

Органы исполнительной власти получили значительные возможности влиять на правотворческую деятельность предста­вительных органов (право законодательной инициативы Пра­вительства РФ, право подписи и возвращения на повторное рассмотрение правовых актов, предоставленное высшим долж­ностным лицам).

Сказанное в полной мере выражает характер современных отношений между соответствующими федеральными органа­ми государственной власти. На их фоне очевидны особенности отношений между законодательным (представительным) орга­ном и исполнительными органами субъекта РФ.

Конкретные организационно-правовые формы взаимодей­ствия между ними установлены федеральными законами, кон­ституциями (уставами) и законами каждого субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган обладает пра­вами, позволяющими ему существенно влиять на формирова­ние и функционирование исполнительных органов субъектов РФ. В частности, их система устанавливается законом субъек­та РФ. Указанный орган непосредственно участвует в форми­ровании высшего органа исполнительной власти субъекта РФ. Он наделяет гражданина РФ полномочиями высшего должнос­тного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнитель­ного органа государственной власти субъекта РФ); в установ­ленных случаях и порядке может досрочно прекратить его пол­номочия. Ему предоставлено право участвовать в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных долж­ностных лиц высшего органа исполнительной власти; выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти, в на­значении которых на должность он принимал участие.

Принятие решения о недоверии указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) субъекта РФ.

Однако при всем этом органы исполнительной власти субъ­ектов РФ сохраняют свою функциональную самостоятельность, в том числе и в процессе осуществления законов и иных норма­тивных правовых актов, принимаемых законодательным (пред­ставительным) органом субъекта РФ.

Определенными полномочиями в отношении исполнитель­ной власти располагает судебная власть. В соответствии с под­ведомственностью дел суды разрешают многие дела, возникаю­щие из публичных правоотношений. Законом предусмотрены широкие основания для отмены (признания недействующими, недействительными) актов органов исполнительной власти.

Взаимодействие органов исполнительной власти с предста­вительными (законодательными) и судебными органами явля­ется необходимым условием нормального функционирования государства. Оно осуществляется в различных организацион­ных формах (согласительные комиссии, заслушивание инфор­мации должностных лиц органов исполнительной власти на за­седаниях представительных органов и т. д.). Порядок участия Правительства РФ и его членов в деятельности Федерального Собрания осуществляется в соответствии с регламентами его палат и Регламентом Правительства РФ, утвержденным поста­новлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260.

Члены Правительства РФ могут присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

В свою очередь, члены Правительства РФ обязаны по при­глашению палат Федерального Собрания, полученному не ме­нее чем за пять дней до заседания, присутствовать на заседании и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат.

В случае невозможности присутствия на заседании Феде­рального Собрания член Правительства РФ заблаговременно уведомляет палату о причине своего отсутствия с указанием дол­жностного лица, которое может прибыть на заседание и отве­тить на поставленные вопросы.

Члены Правительства РФ, которым комитетами и комис­сиями палат Федерального Собрания направлены письменные обращения по вопросам их ведения, сообщают соответствую­щим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки о результатах рассмотрения письменных обращений и о приня­тых мерах.

Правительство РФ - активный субъект законотворческой деятельности. Не подменяя Федерального Собрания, оно реа­лизует в этой сфере свою правосубъектность в качестве субъекта законодательной инициативы, заключений, официальных от­зывов на законопроекты и поправок к ним.

Правительство РФ рассматривает парламентские запросы, запросы и обращения членов Совета Федерации и депутатов Го­сударственной Думы.

Взаимодействие Правительства РФ с палатами Федерально­го Собрания организуется членами Правительства РФ и полно­мочными представителями Правительства в палатах Федераль­ного Собрания.

Правительство РФ для представления своей позиции в Кон­ституционном Суде РФ, Верховном Суде и Высшем Арбитраж­ном Суде назначает полномочного представителя в соответству­ющем суде. Он действует от имени Правительства РФ без дове­ренности, в установленном порядке координирует иных пред­ставителей Правительства, представляющих интересы Прави­тельства в указанных судах.

Представителями Правительства РФ в Конституционном Суде РФ могут быть Председатель Правительства РФ, полномоч­ный представитель Правительства РФ в указанных судах, а так­же представители по отдельным делам, назначаемые поручени­ями Председателя Правительства РФ из числа адвокатов или лиц, имеющих ученую степень по юридической специальности.

В случае предъявления в суд общей юрисдикции и в арбит­ражный суд (кроме Верховного Суда РФ и Высшего Арбитраж­ного Суда РФ) исковых или иных требований к Правительству представление его интересов в суде осуществляют без дополни­тельного поручения федеральные органы исполнительной вла­сти, руководство деятельностью которых осуществляют Прези­дент РФ или Правительство РФ, на основании направленных им Аппаратом Правительства документов, поступивших в Пра­вительство.

Представление интересов Правительства РФ в Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде осуществляет полномоч­ный представитель Правительства РФ в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ, Высшем Арбитражном Суде РФ либо представители по отдельным делам, определенные поручением Председателя Правительства РФ или его заместителем.

Федеральные министры, руководители иных федеральных органов исполнительной власти представляют Правительство РФ в суде без доверенности. Полномочия иного представителя Правительства РФ в суде, действующего по их поручению, дол­жны быть указаны в доверенности, подписанной руководите­лем соответствующего федерального органа исполнительной власти, оформленной в соответствии с законодательством РФ.

Достаточно обширны и разнообразны отношения органов исполнительной власти с представительными (законодательны­ми) и судебными органами, возникающие вне связи с выполне­нием ими конституционных функций, например, по вопросам материально-технического обеспечения и охраны деятельнос­ти представительных (законодательных) и судебных органов.

Основой административно-правового положения органа исполнительной власти является его административная право­субъектность. Будучи созвучной с административной право­субъектностью граждан, она принципиально отличается от нее по структуре и сути составляющих ее элементов. Помимо ад­министративной правоспособности и дееспособности в струк­туру административной правосубъектности данного органа вхо­дит также его компетенция.

Хотя понятие административной правосубъектности и ее элементов в законодательстве не определены, но они явствуют из его содержания и правотворческой практики. Администра­тивная правоспособность органа исполнительной власти - это допускаемая нормами административного права его возмож­ность иметь права и обязанности в сфере осуществления задач и функций исполнительной власти. Содержание администра­тивной правоспособности составляют права и обязанности орга­на исполнительной власти, которые он может иметь в соответ­ствии с законом или иным нормативным правовым актом, ус­тановившим его правовое положение.

Действующее законодательство позволяет различать общую административную правоспособность этих органов, означающую их юридическую возможность участвовать в осуществлении го­сударственно-управленческой деятельности, и правоспособ­ность конкретных видов или отдельных органов исполнитель­ной власти, обусловленную их местом в системе государствен­ного управления, целями, задачами, функциями, связанными с такой деятельностью.

В силу этого является практически невозможным, да и вряд ли целесообразным пытаться определить круг прав и обязанно­стей, составляющих содержание административной правоспо­собности органов исполнительной власти. Оно, как и его преде­лы, устанавливается многочисленными нормативными право­выми актами.

Компетенция, в отличие от административной правоспо­собности, представляет собой систему полномочий органа ис­полнительной власти, включающих конкретные права и обязан­ности, предоставленные ему для осуществления возложенных на него задач и функций в сфере исполнительной власти. Со­держание компетенции составляет полномочия, позволяющие органу исполнительной власти принимать правовые акты и со­вершать иные юридически властные действия, в том числе при­менять в установленных случаях административное принужде­ние. Однако компетенция, не совпадая с административной пра­воспособностью органа государственного управления, не может, следовательно, ее поглощать. Реализация административной пра­воспособности не предполагает совершения во всех случаях юридически властных действий, например, внесение в компе­тентный орган предложений о применении мер поощрения к государственному служащему, о совершенствовании правовых актов, касающихся его деятельности, и т. п.

В административной правоспособности права и обязанно­сти, составляющие содержание компетенции органа исполни­тельной власти, преобладают. Поэтому в нормативных право­вых актах чаще всего говорится о его компетенции, полномочи­ях, которыми охватывается ее понятие.

Органы исполнительной власти могут осуществлять свою деятельность лишь в пределах предоставленной им правоспособ­ности. Их административная правоспособность является спе­циальной, но ее объем для разных органов неодинаков. На них не распространяется принцип «разрешено все, что не запре­щено законом». Из правовых актов вытекает общее правило: каждый орган исполнительной власти действует в пределах ус­тановленной ему правоспособности (по распространенному из­речению - компетенции), в установленном порядке и в опре­деленных формах, хотя бы на этот счет и не было специальных оговорок в правовых актах, закрепляющих его задачи, функции и полномочия.

Следовательно, административной правоспособностью ог­раничиваются и пределы его административного усмотрения, допустимые и неизбежные в процессе творческой по своему ха­рактеру государственно-управленческой деятельности. Органы по своему усмотрению и самостоятельно выбирают варианты своих решений и методы управленческой деятельности. Важно лишь, чтобы они не только формально, но и по существу не нарушали законы и другие нормативные акты; пределы их ус­мотрения ограничиваются действующим правом.

Административная дееспособность органа исполнительной власти - понятие, также не определенное в нормативных право­вых актах. Будучи условным понятием (соотносимым со смыслом термина «дееспособность»), дееспособность органа исполни­тельной власти можно определить как его способность самосто­ятельно осуществлять установленную ему административную правоспособность, компетенцию, приобретать и осуществлять права, принимать на себя и исполнять обязанности админист­ративно-правового характера в процессе его участия в государ­ственно-управленческой деятельности. Дееспособность предпо­лагает также ответственность ее носителя за свои действия.

От имени органа исполнительной власти его администра­тивная правосубъектность реализуется непосредственно сами­ми коллегиальными органами, уполномоченными должностны­ми лицами. Иными словами, в реализации данной правосубъект­ности обычно участвуют одновременно многие субъекты, среди которых всегда имеется субъект, обладающий решающей влас­тью по всем вопросам деятельности данного органа.

Административная правосубъектность возникает и прекра­щается одновременно в момент издания правового акта о со­здании и ликвидации данного органа. Однако она может фор­мироваться и изменяться в необходимых пределах и в последу­ющее время.

Административно-правовое положение органа исполни­тельной власти, в том числе его административная правосубъ­ектность, обычно устанавливается одновременно многими нор­мативно-правовыми актами. Однако среди них выделяется кон­ституирующий правовой акт, на основе которого формально действует тот или иной орган исполнительной власти. Им мо­жет быть закон, например, ФКЗ «О Правительстве РФ», либо положение о данном органе, на основе положений действует большинство данных органов.

Положения содержат правовые нормы, регламентирую­щие: а) сферы деятельности федеральных органов исполнитель­ной власти, б) их однотипные правовые основы, то есть систе­му правовых актов, на основании и во исполнение которых они действуют, в) их однородные правомочия, например, относи­тельно участия в правотворческой деятельности, рассмотрения обращений граждан и организаций и т. п., г) правомочия, обус­ловленные спецификой задач и функций соответствующих ор­ганов, д) основы организации и порядка их деятельности, взаи­модействия с другими органами, общественными объединени­ями и иными организациями.

Наряду с этим права и обязанности (полномочия) тех или иных органов могут устанавливаться законами, иными норма­тивными правовыми актами. Такая практика является достаточ­но распространенной. В нормативных правовых актах обычно дается открытый перечень полномочий органов исполнительной власти и прямо оговаривается, что они осуществляют и другие полномочия, установленные теми или иными актами. Установ­ление нормативным правовым актом исчерпывающего перечня полномочий органа не является юридическим препятствием для его расширения или сужения актом уполномоченного органа государственной власти.

В системе нормативно-правовых актов, устанавливающих правовое положение федеральных органов исполнительной вла­сти, важное место занимают утвержденные постановлениями Правительства РФ:

а) от 19 января 2005 г. № 30 «Типовой регламент взаимодей­ствия федеральных органов исполнительной власти», устанав­ливающий общие правила организации деятельности указанных органов по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов. Им предусмотрена разработка каждым органом своего регламента, утверждаемого его руководителем, а также его структура, то есть какие он должен иметь разделы: общие поло­жения; порядок и организация работы; порядок подготовки и оформления решений и поручений руководителя органа испол­нительной власти и его заместителей и др. (п. 1.7); в) от 28 июля 2005 г. № 452 (в ред. постановления Правительства РФ от 15 октя­бря 2007 г. № 675) «Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», устанавлива­ющий общие правила внутренней организации данных органов; в) от 11 ноября 2005 г. № 679 «Порядок разработки и утвержде­ния административных регламентов исполнения государствен­ных функций и административных регламентов предоставле­ния государственных услуг», устанавливающий общие требо­вания к разработке и утверждению этих регламентов.

Типовым регламентом предусмотрен в качестве компонен­та правового статуса федерального органа исполнительной вла­сти его «административный регламент».

Последний составляют регламент федерального органа ис­полнительной власти; административные регламенты: исполне­ния государственных функций, предоставления государствен­ных услуг, а также должностные регламенты гражданских го­сударственных служащих федерального органа исполнительной власти.

Подзаконность деятельности органов исполнительной влас­ти - важный момент в их административно-правовом положе­нии. Во всей своей деятельности они должны строго следовать требованиям Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, законов, выполнять и в пределах своей компетенции спо­собствовать их выполнению другими субъектами.

Правовое положение органов исполнительной власти харак­теризуется единством их системы, которое ограничено преде­лами предметов ведения и полномочий Российской Федерации и предметами и полномочиями ее совместного ведения с субъек­тами РФ. Оно обеспечивается не их жесткой административ­ной иерархией, прямым подчинением органов субъектов РФ федеральным органам исполнительной власти, а федеральными нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, характеризующиеся однородностью целей, задач и функций ор­ганов соответствующих уровней. Указанные акты в принципе обязательны для соблюдения, а в установленных случаях и для исполнения органами исполнительной власти субъектов РФ.

Единая система органов исполнительной власти основана на установленном Конституцией РФ и иными законами РФ разграничении компетенции между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти ее субъектов. Оно должно исключать наделение их одинаковыми полномочиями по одним и тем же вопросам, юридическую воз­можность подмены вышестоящими органами нижестоящих и наоборот.

Но это предполагает также юридическую возможность фе­деральных органов исполнительной власти влиять на органы субъ­ектов РФ путем определения общих направлений и более совер­шенных методов работы. В свою очередь, на началах обратной связи органы исполнительной власти субъектов РФ опытом своей работы могут воздействовать на деятельность федеральных ор­ганов исполнительной власти, а также способствовать проведе­нию в жизнь нормативных правовых актов федеральных орга­нов исполнительной власти.

От подмены одних органов исполнительной власти дру­гими органами надо отличать возможность осуществления в ус­тановленных случаях отдельных полномочий одних органов другими. Например, в соответствии с ФЗ от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ об использовании атомной энергии органы государ­ственной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга как субъ­ектов РФ могут осуществлять предусмотренные этим Законом определенные полномочия органов местного самоуправления. ФЗ от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подго­товке и мобилизации» установлено, что в краях, областях ого­воренные в этом Законе полномочия органы исполнительной власти краев, областей осуществляют на всей территории, вклю­чая входящие в их состав территории автономных округов.

Едиными являются также системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъ­ектов РФ.

Органы исполнительной власти находятся на бюджетном финансировании. Они являются юридическими лицами, т. е. обладают гражданской правоспособностью.

Права органов исполнительной власти гарантируются Кон­ституцией РФ, конституциями и уставами ее субъектов, други­ми нормативно-правовыми актами, устанавливающими их ста­тус. Их организационными гарантами являются президенты, органы, решающие вопросы образования соответствующих ор­ганов; органы прокуратуры. Защита прав органов исполнитель­ной власти может быть предметом разбирательства судебных органов.

Согласно ст. 6 Конституции Украины государственная власть в Украине осуществляется по принципу ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляют свои полномочия в установленных настоящей Конституцией пределах и в соответствии с законами Украины. Среди органов государственной власти важное место занимают органы исполнительной власти, осуществляющие функции государственного управления экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством. От результатов деятельности этих органов прежде всего зависит социально-экономическое и политическое состояние страны. Именно эти органы выступают основным субъектом административного права. В административно-правовой науке под органом исполнительной власти признается часть государственного аппарата (организация), имеющая собственную структуру и штат служащих и в рамках установленной компетенции осуществляющая от имени и по поручению государства функции государственного управления в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах общественной жизни. Это понятие имеет наиболее весомые 63 .1 Общая часть _______Раздел П. Субъекты административного права Украины_______ признаки органов исполнительной власти. Такие органы являются государственными и вместе с органами законодательной и судебной власти составляют единый государственный аппарат. Поэтому органы исполнительной власти имеют все важнейшие признаки государственных органов, но, кроме того, они имеют и собственные специфические черты, обусловленные задачами и особым характером государственного управления. Органы исполнительной власти создают и свой собственный аппарат - аппарат государственного управления, принадлежащий к числу сложных самоуправляющихся систем. Он представляет собой целостное образование, состоящее из большого количества разнообразных частей - отдельных органов и их структурных подразделений. Органы исполнительной власти реализуют функции государства, руководствуясь положениями Конституции и законов Украины, актов Президента Украины, а также нормативных актов органов государственного управления высшего уровня. Каждый орган исполнительной власти, действуя от имени и по поручению государства, имеет определенный правовой статус, выступает носителем соответствующих полномочий юридически властного характера, реализация которых обеспечивает ему достижение цели исполнительно-распорядительной деятельности. Органы исполнительной власти наделяются необходимой оперативной самостоятельностью, которая выражается в их компетенции - предметах ведения, правах, обязанностях, территориальных масштабах деятельности каждого отдельного органа. Компетенция - это определенный объем государственной деятельности, возложенной на конкретный орган, или круг вопросов, предусмотренных законодательством, другими нормативно-правовыми актами, которые он имеет право решать в процессе практической деятельности (круг вопросов, которые решаются министерством, определяется в Положении о соответствующем министерстве; ведомством - в Положении о соответствующем ведомстве). Каждый орган исполнительной власти имеет официальное наименование и полномочия использовать различные атрибуты с государственной символикой (гербовым штампом, бланками с официальными наименованиями и др.). Большинство органов исполнительной власти и методы их деятельности определяются Конституцией и законами Украины, актами Президента Украины. Деятельность этих органов имеет вторичный, подзаконный, исполнительно-распорядительный характер, ибо они осуществляют 64 Глава 6 Органы исполнительной власти свои функции на основании и на выполнение закона. Но, реализуя свою компетенцию, выполняя положения законов и правовых актов других государственных органов, органы исполнительной власти имеют полномочия распоряжаться по конкретным вопросам и принимать подзаконные нормативные акты. Следовательно, в процессе исполнительной и распорядительной деятельности органы управления действуют юридически властно, применяя различные правовые средства нормотворческого, оперативно-исполнительного (распорядительного) и юрисдикционного (правоохранительного) характера. Будучи частью государственного аппарата, органы исполнительной власти имеют собственную внутреннюю структуру и штат служащих. Организационная структура государственного аппарата - это разделение целого на организационно обособленные единицы и сеть управленческих связей в нем, особая форма разделения и кооперации управленческой деятельности, стойкая схема распределения его задач и функций. Орган исполнительной власти представляет собой организацию - коллектив людей - государственных служащих, который сформирован путем их назначения или конкурсного отбора на должность для осуществления конкретной исполнительно-распорядительной деятельности в юридически властной форме. В рамках коллектива данного органа между структурными подразделениями и служащими распределены полномочия и ответственность за порученное дело, установлены и развиваются различные организационно-правовые связи. Все это направлено на обеспечение эффективной деятельности органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти во многом отличаются от органов законодательной и судебной власти - своим целевым назначением, функциями, характером деятельности, порядком образования отдельных органов и взаимоотношениями между различными органами, составом служащих и порядком замещения ими должностей, формами и методами осуществления своих юридически властных полномочий. Органы исполнительной власти существенным образом отличаются от предприятий, объединений, учреждений, организаций, в том числе и государственных. Главным, чем отличаются органы исполнительной власти от предприятий, объединений, учреждений и организаций, является то, что первые имеют государственно-властные полномочия, руководят объектами, к числу которых принадлежат и Алмичн-.рашпное право 65 Общая часть _______Раздел II. Субъекты административного права Украины сами предприятия, объединения, учреждения, находящиеся вне их, выступают от имени государства, а предприятия, объединения, занятые хозяйственной деятельностью, учреждения - социальным обслуживанием, организации (строительно-монтажные, жилищно-эк-сплуатационные, дорожные и др.) строят или эксплуатируют производственные или другие объекты. В органах исполнительной власти, начиная с центральных и заканчивая местными (районными), все служащие (за исключением обслуживающего персонала, создающего только условия для нормального функционирования органа) осуществляют разные функции управления, а их работа является одним из видов управленческой деятельности. На предприятиях, в учреждениях их работники выполняют различную по характеру работу. Одна (большая) часть работников занята непосредственно в производственном процессе или процессе социального обслуживания, производит определенную продукцию (материальные ценности, услуги). Другая, значительно меньшая часть работников, осуществляет управленческую, властно организационную деятельность. Эта деятельность не является основной для предприятия (учреждения), но она обеспечивает, создает надлежащие условия для основной - производственной деятельности или деятельности по социальному обслуживанию. Предприятия (учреждения) в целом не выполняют управленческих функций, такие функции выполняет специально организованная группа людей, которую называют администрацией предприятия (учреждения). Дирекция школы, правление акционерного общества, главный врач поликлиники имеют административно-властные полномочия, осуществляют исполнительно-распорядительные функции внутри данного объекта, издают индивидуальные и нормативные акты, которые являются обязательными для выполнения работниками этих предприятий, учреждений. С учетом именно этих признаков администрации государственных предприятий, учреждений также относят к органам государственного управления, называют их при этом органами непосредственного управления или органами предметной компетенции. Изложенное дает возможность сделать вывод о том, что орган исполнительной власти (государственного управления) - это организация, которая является частью государственного аппарата, имеет определенную компетенцию, структуру, территориальный масштаб Глава 6 Органы исполнительной власти деятельности, создается в порядке, установленном законом или другим правовым актом, владеет определенными методами работы, наделена полномочиями выступать от имени и по поручению государства и призвана в порядке исполнительной деятельности осуществлять руководство экономикой, социально-культурным строительством и административно-политической деятельностью.

Еще по теме § 1. Понятие, признаки и правовое положение органов исполнительной власти:

1. § 1. Понятие, признаки и правовое положение органов исполнительной власти
2. 1.1 Правовое положение органов местного самоуправления по охране общественного порядка и безопасности граждан

Правовой статус государственного органа – это закрепленное нормами права его положение в системе государственных органов. В зависимости от того, какой отраслью права преимущественно регламентируется правовой положение данного органа, говорят о конституционно-правовом статусе (обычно в отношении законодательных органов) и административно-правовом статусе (в отношении органов исполнительной власти).

Говоря о правовом статусе человека, обычно называют две его составляющие – права и обязанности. В отношении государственного органа такой подход неприемлем. Государственный орган – это публично-правовое образование, он создан не «сам для себя», не для реализации своих частных интересов, а для исполнения общественно-значимых функций.

Элементами правового статуса государственного органа являются:

– территориальный уровень действия данного органа (федеральный, региональный, муниципальный);

– принадлежность к определенной ветви государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной или отсутствие такой принадлежности);

– организационно-правовая форма (правительство, администрация, министерство, служба, управление и т.д.);

– сферы общественных отношений, управление которыми осуществляет данный орган (определение таких сфер невозможно для органов общей компетенции, которые осуществляют государственное управление во всех сферах общественной жизни);

– порядок формирования органа (назначение или избрание);

– подчиненность, подотчетность, подконтрольность органа, наличие подчиненных ему органов и организаций;

– властные полномочия органа;

– виды правовых актов, которые издает данный орган, их юридическая сила;

– наименование должности руководителя, порядок его назначения (избрания);

– порядок принятия решений в органе (коллегиальный или единоличный);

– наличие и статус структурных, территориальных подразделений в органе;

– источники финансирования органа;

– наличие статуса юридического лица;

– официальная символика органа;

– место нахождения органа.

Выше представлен максимальный перечень элементов правового статуса государственного органа. Иногда отдельных элементов может не быть. Например, государственные органы, состоящие из одного лица (президент, губернатор) не могут иметь организационной структуры. Высшие органы государства не имеют над собой вышестоящих.

Из всего перечня элементов правового статуса государственного органа особое значение имеет его компетенция . Именно компетенция раскрывает содержание его деятельности, а значит и в целом социальное предназначение. Именно ради осуществления определенной компетенции и создаются государственные органы. В этом смысле другие элементы правового статуса можно считать второстепенными.

Компетенция государственного органа включается в себя:

1) предметы ведения органа – сферы общественных отношений, управление которыми данный орган осуществляет (например, экономика, финансы, охрана окружающей среды, охрана правопорядка). При этом предметы ведения у разных органов могут быть общими.

2) полномочия органа – права и обязанности по регулированию предметов ведения. Полномочия каждого органа должны быть четко определены и не должны пересекаться, дублировать друг друга.

Полномочия государственного органа представляют собой одновременно и права, и обязанности, это единство прав и обязанностей. У государственного органа не может быть своих прав в том же смысле, как у человека. Человек может пользоваться или не пользоваться своими правами в зависимости от своих личных предпочтений, желаний, настроений. Государственный орган, будучи публично-правовым образованием, не только вправе, но и обязан осуществлять ту деятельность, ради которой он создан. Например, задержание лиц, находящихся в розыске – это право и одновременно обязанность органов внутренних дел. Иначе говоря, в определенных ситуациях государственный орган обязан осуществлять предоставленные ему права. С учетом этого более корректно говорить не о правах и обязанностях органов, а об их полномочиях.

Обычно полномочия государственных органов формулируются в нормативных правовых актах следующим образом: государственный орган «реализует», «представляет», «обеспечивает проведение», «осуществляет контроль и надзор», «принимает меры», «определяет порядок», «осуществляет», «регулирует», «вносит предложения», «координирует», «участвует в осуществлении», «создает условия», «назначает», «формирует», «учреждает», «организует проведение» и т.д. Эти формулировки имеют довольно важное значение, поскольку они определяют способ реализации властных функций государственного органа.

Одной из важнейших проблем административного права является упорядочение и повышение действенности субъектов административного права См.: Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // ГиП. 1998. № 8. С. 6 (выступление Ю.А. Тихомирова). *"О правовом регулировании статуса федеральных органов исполнительной власти, их организации и функционировании см.: Функционирование государственного аппарата управления. М., 1998.. Это напрямую зависит от нормативного установления и практического осуществления их правового статуса.

Правовое положение (или правовой статус) органов исполнительной власти подразумевает, что все они действуют на основе законов и других нормативных актов, осуществляют нормотворческую деятельность, совершают действия, возложенные на них нормативными актами, имеют полномочия (компетенцию), а также обладают оперативной самостоятельностью, но в пределах установленной компетенции.

Правовой статус органов исполнительной власти характеризуется тем, что эти органы являются самостоятельными и независимыми именно в осуществлении предоставленных им полномочий. Независимость от органов законодательной власти устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ, а также другими нормативными правовыми актами. Превышение пределов установленных компетенций означает незаконное присвоение властных полномочий.

До принятия Конституции РФ 1993 г. органы государственного управления находились под контролем представительных органов государства, были подотчетны и подконтрольны им. Такой принцип лежит в основе нормальной административной системы каждого развитого в экономическом и в политико-правовом отношении государства. В России в настоящее время решающее значение при формировании органов исполнительной власти имеют Президент РФ, Президенты республик в составе России -- субъектов РФ, главы администраций субъектов Федерации. Органы исполнительной власти не подотчетны и не подконтрольны органам представительной власти. Основным способом воздействия законодательных органов на исполнительную власть является принятие законов.

Органы исполнительной власти оказывают значительное влияние на законотворческую деятельность представительных органов власти: осуществляют право законодательной инициативы Правительства РФ, право подписи и возвращения на повторное рассмотрение нормативных актов, предоставленное главам администраций краев, областей и т. д. Расширена подведомственность дел (споров), связанных с организацией и функционированием органов исполнительной власти, судам общей юрисдикции и арбитражным судам, увеличены основания для отмены судами противоречащих законам правовых актов органов исполнительной власти.

Как уже было отмечено, органы исполнительной власти осуществляют исполнительную, распорядительную, контрольно-надзорную, регулирующую, юрисдикционную и нормотворческую деятельность. Правовое положение органов исполнительной власти, осуществляющих важные функции государственного регулирования в различных областях, устанавливается, как правило, в федеральных законах. Например, ФЗ от 2 января 2000 г. "О качестве и безопасности пищевых продуктов" в гл. 3 определяет положения о государственном регулировании в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов: государственное нормирование, государственная регистрация пищевых продуктов, материалов и изделий; лицензирование отдельных видов деятельности по изготовлению и обороту пищевых продуктов; оценка и подтверждение соответствия требованиям нормативных документов пищевых продуктов, материалов и изделий, услуг, оказываемых в сфере розничной торговли пищевыми продуктами и сфере общественного питания, а также систем качества; государственный контроль и надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов.

В настоящее время повышается актуальность эффективной административной политики. Последнюю А.П. Шергин определяет как "основные направления деятельности государства в сфере отношений исполнительной власти и гражданина". Административная политика реализуется в практической деятельности органов исполнительной власти. Необходимость в новой административной политике обусловлена целью создания в России современного правового государства, однако предварительным этапом должно явиться безотлагательное проведение административной реформы. Важным шагом на этом пути стало бы формирование законодательства, устанавливающего механизм реформирования исполнительной власти и обеспечивающего реализацию административно-правового статуса граждан и самих органов исполнительной власти.

Важным элементом деятельности государственных органов исполнительной власти является осуществляемая на основе нормативно установленных положений нормотворческая работа -- от ее эффективности зависит реальное действие законов.

Реализация правового статуса органов исполнительной власти в РФ гарантируется российским законодательством, возможностью обращения за защитой в суд, применением мер государственного принуждения.